考古津贴该怎么补？历年相关政策法规一览

　　考古工作是我国文物事业的重要内容，考古人员常年奔波野外从事调勘、测绘和发掘等工作，为推动文物保护与考古学研究做出巨大贡献。

　　近年来，一些地方和部门对考古津贴的依据与标准提出质疑，津贴难以顺利发放，考古人员辛苦付出无法得到应有补偿，长此以往必将不利于考古工作正常开展。

　　本文梳理历年相关的政策法规，回顾考古津贴发展过程，力图澄清考古津贴真实的法律处境和当前问题的实质，并希望引起理性思考，共同探寻完善考古津贴制度的路径。

　　野外津贴制度发展概况

　　津贴补贴是新中国成立后在收入分配领域做出的一项重要制度设计，体现了国家对特定行业职工的关怀。

　　1964年，国务院出台《关于地质勘探职工野外工作津贴暂行规定》，要求在野外从事地质普查或勘探工作的职工，根据所在地区的自然条件、交通条件、生活条件和工作内容的不同，按野外工作天数领取津贴。这是我国第一部行业性野外津贴规定，确立多项原则，影响十分广泛。

　　“文革”结束后的1980年，国务院批转有关报告，提高地勘职工野外津贴标准，并规定冶金、煤炭、石油、测绘等10部门参照执行。这一文件很大程度上保障了这些行业职工的工作待遇，遗憾的是，该文件并未提及文物考古部门。

　　20世纪80年代中后期，我国经济社会快速发展，生产力水平和人民群众收入水平迅速提高，国家出台一系列文件对各项分配制度进行调整和规范。

　　1990年国家统计局第一号令发布《关于工资总额组成的规定》，明确津贴是工资总额的组成部分之一，其中野外工作津贴纳入补偿特殊或额外劳动消耗类津贴的范畴。该文件进一步确立了野外工作津贴在工资构成中的地位。

　　2006年6月，在事业单位改革起步的背景下，人事部和财政部印发《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》及《实施办法》（以下统称“2006工资改革文件”），拉开我国事业单位分配制度改革的序幕。

　　相关改革内容包括，事业单位实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分；绩效工资实行总量调控，津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴；国家对特殊岗位津贴补贴统一管理，根据财政状况和对特殊岗位的倾斜政策，适时调整标准。

　　此后，国家根据经济社会发展状况和相关行业的实际需要，陆续制定或调整了海洋极地、环保监测、林业调查、地震监测等行业岗位津贴标准。

　　地质勘探职工野外津贴标准历经多次调整，最新标准由人力资源和社会保障部与财政部于2014年联合发布（《关于调整地质勘探职工野外工作津贴标准等有关问题的通知》，以下简称2014年地勘文件），根据工作地区和条件分为18类，每日数额30-300元不等。上述各项野外津贴均属于特殊岗位津贴。

　　我国考古津贴的发展历程

　　20世纪80年代以来，在各级文物部门积极推动下，关于考古津贴的制度建设也取得了显著进展，大致经历了三个阶段。

　　第一阶段：20世纪80年代。在国家文物事业管理局多次争取下，1984年劳动人事部出台《关于文物考古职工试行野外工作津贴的意见》，同意全国文物考古系统从事普查、测绘、发掘工作的职工参照地质普查、勘探津贴标准领取津贴，并要求国家文物事业管理局制定考古野外工作津贴的具体标准和办法。

　　该文件结束了新中国成立以来全国考古津贴缺乏明确规定的局面，很快在各地得到转发，并影响至今。

　　1987年，为提高考古人员津贴水平，国家文物局下发《关于文物考古职工野外工作津贴的意见》，要求各地按照1984年文件精神，根据各地情况，确定适用于本地区的野外津贴标准，不再制定或执行全国性标准。

　　第二阶段：20世纪90年代至21世纪初。1990年，国家文物局、国家计委和财政部联合制定《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》（以下简称（90）248号文件），规定管理费中包括工作人员补助等费用，首次明确田野补助（即津贴）列支渠道，体现了在当时考古工作快速发展的形势下，考古管理制度化、规范化的趋势。

　　1993年，文化部印发《关于直接从事野外、水下考古工作职工浮动一级工资》的通知，规定直接从事野外、水下考古人员在原工资基础上浮动一级。

　　该文件虽未涉及津贴，但明确野外和水下考古工作具有特殊性，并首次将提高水下考古人员工作待遇纳入考虑范畴，顺应了20世纪80年代中后期我国水下考古工作起步并快速发展的形势需要。

　　此后2006年9月，人事部、财政部、文化部联合制定印发《文化事业单位贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》，重申文物考古系统从事普查、测绘、发掘等工作的人员继续按照劳动人事部1984年文件规定，继续执行野外作业津贴。这一时期，各地普遍发放考古津贴，一些地方性标准出台，相关制度规定进一步巩固和细化。

　　第三阶段：2010年以后。国家层面未再就考古津贴出台新的指导意见。这一阶段，国家推进事业单位分配制度改革、规范津补贴发放工作的力度不断加大，考古津贴面临巨大考验，执行中遇到很多问题。

　　一些地方和部门不认可考古津贴发放依据，或对相关政策存在不同理解，将差旅补助视同津贴，或将考古津贴纳入绩效工资总额，大幅降低津贴标准，在单位所在地的考古工作中停发津贴，水下考古津贴无章可循更难发放等等。

　　对考古津贴有关规定的分析

　　回顾历史，发放考古津贴既有国家层面政策依据，也有较为清楚的参考标准，30多年来进展一直较为顺畅。当前被作为问题提出，是有关部门在执行国家财政、收入分配等制度更加严格和规范，行业运行更加依法合规的表现，是法制社会不断进步的结果。通过前面的梳理，可以明确以下几个问题：

　　发放考古津贴的依据及标准。2006年，人事部、财政部、文化部《文化事业单位贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》重申考古津贴继续参照地质勘探职工津贴标准发放。

　　该文件根据2006年工资改革文件的有关精神和原则制定，是对考古津贴最近和最明确的规定，迄今仍具法律效力。同地质勘探野外津贴一样，考古津贴属于特殊岗位津贴属性，应继续参照地勘野外津贴标准发放，也就是2014年地勘文件标准。

　　考古津贴的几项重要原则。参照2014年地勘文件等可以明确：

　　第一，考古津贴从考古项目经费中列支，（90）248号文件规定此项费用的纳入管理费（管理费不超过人工及其他费用总额20%）。

　　第二，津贴标准与工作地区和方式相关，野外作业期间差旅费补助按国家有关规定执行。即考古津贴列在出差补助之外，在单位所在地开展考古工作，不论是否领取差旅补助，并不影响领取野外考古津贴。

　　第三，考古津贴应由项目经费列支。

　　按照2006年工资改革文件规定，特殊岗位津贴与绩效工资分属事业单位职工工资的不同组成部分，不受绩效工资总额调控的限制。考古津贴参照地质勘探职工野外工作津贴，也属于特殊岗位津贴，列在考古单位绩效工资之外，不受绩效工资总额限制。作为特殊岗位津贴，也应适时调整标准。

　　以上分析可看出，考古津贴有一条基本清晰的法律逻辑链条。简言之，即考古职工应参照2014年地勘文件所规定的地质勘探津贴标准和有关原则继续领取津贴。

　　考古津贴问题的实质与展望

　　津补贴是我国事业单位收入分配管理的一项重要内容。2006年工资改革文件明确指出，国家对特殊岗位津贴补贴进行统一管理，除国务院和国务院授权的人事部、财政部外，任何地区、部门和单位不得自行建立特殊岗位津贴补贴项目、扩大实施范围和提高标准。

　　本文对津贴制度的分析主要依据国务院或国家人事、财政部门的文件，未涉及其他部门规章或地方性法规。

　　事实上，考古津贴管理牵涉面甚广，是在一整套制度环境中来完成，而支撑考古津贴的依据陈旧且间接，模糊而脆弱。

　　今天一些部门制定规范化举措，如果忽略了考古这一小众行业的特点，考古津贴的逻辑链条很容易受到影响或被切断，面临难以正常执行的局面。

　　甚至不同部门的规定中本身就还存在不相协调的内容（如一些地方就明确规定项目经费的使用范围不包括津补贴），更压缩了考古津贴的制度空间，使津贴发放碰到政策堵点。

　　应对目前情况，

　　一方面各级文物部门和考古单位还应充分利用现有文件基础，为考古人员争取合法合理的利益，至少应让有关部门认同考古津贴符合国家规定；

　　另一方面也越来越清楚地显示出，考古津贴问题的最终解决，需要针对考古工作特点进行整体安排，出台一锤定音的顶层文件，提供强有力的支撑与指导。

　　实现这一目标，既需要行业内外形成科学和普遍接受的方案，也需要人事、财政等主管部门配合与推动，还受国家“财政状况”等大趋势影响，可谓天时、地利、人和缺一不可。

　　这一情况已经引起社会各界广泛关注。考古工作正处于历史上最好的发展机遇期，国家近年来逐步完善机关事业单位工资和津补贴制度，明确向艰苦地区、特殊岗位倾斜，为完善考古津贴制度提供了契机。

　　近年来全国政协会议上，袁靖等多位委员多次提出关于建立考古津贴制度的提案，对推动相关工作发挥了积极作用。

　　2016年，国家文物局召开全国考古工作会，对制定考古津贴标准做出专门布置，并在全国范围内开展调研摸底。相信这一问题终将得到圆满解决。