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近年来，随着我国农村劳动力转移速度加快，农业经营方式转变滞后，农业副业化、农村空心化、农民老龄化现象日趋明显，“70后不愿种地，80后不会种地，90后不提种地”，这是当前不少农村面临的窘境。“谁来种地，如何种好地”已经成为中国的战略问题。培育懂农村、有闯劲且留得住的新型农业经营主体和服务主体迫在眉睫。
在此背景下，一些专家学者认为，解决上述问题的希望，可能就寄托在“城归”群体身上。何谓“城归”？借用“海归”的定义，就是从农村走出去的农民工、经商人员、大学生、退役士兵等，经过在城市积累了经验、技术、资本、管理才能，接触了市场，返回乡下的创业人员。著名经济学家厉以宁在第八届中国经济前瞻论坛上作主旨演讲时提出，我国正在发生人力资本革命，农村正在经历着家庭农场兴起和“城归”的出现。认为“城归”的出现是中国新的人口红利，是农业供给侧改革的一个重要突破口。这些对农村有认同感的“城归”，或可适度平衡农村变革过程中的各种负外部性。
“城归”是改造传统农业的合适种子
供给侧结构性改革的本质在于，促进生产要素向效率更高的经营者流动，推动新兴需求和供给能力在新的基础上对接，形成中国经济发展的新动能。而现代农业，正是新生产要素的一个重要流向地。2017年中央一号文件指出，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。要求深入推进农业供给侧结构性改革，其核心目标在于培育农业农村发展新动能，提高农业的综合效益和竞争力。
“城归”群体相对于传统的农业经营者具备较强的开拓意识、更多的市场经验及经营才能、资金实力，他们对农村又有着充分的认同感，正是改造传统农业、推动农业现代化的合适种子。鼓励“城归”群体的创业创新，不仅可以把现代科技、生产方式和经营理念引入农业，提高农业质量效益和竞争力，而且有利于发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业融合发展。同时，对于激活城乡生产资源要素，激发城乡要素的合理流动和平等交换，促进农民就业增收有着重要意义。
随着供给侧改革的不断深入，中国农村的结构性调整的逐步推进，为“城归”群体成长提供了肥沃的土壤。一方面，经营方式正在从“家家包地、户户种田”向经营权流转、适度规模经营转变。另一方面，作为农村改革的一项重大制度创新，“三权分置”办法的不断完善对于促进土地资源集中、适度规模经营有着重要意义。同时，农村产权制度改革的不断推进也为资本进入现代农业提供了空间。
如何解决“城归
”的“成长烦恼”？
为鼓励“城归”群体创新创业，国务院办公厅先后印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》、《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》以及《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》等文件，让更多的“城归”带着新的见识、资金和梦想踏上了返乡路。据农业部统计，近年来从农村流向城镇各类人员返乡创业的人数累计达到570多万，其中农民工返乡创业累计达到了450万人，还有居住在城镇的科技人员、中高等院校毕业生等人员约130多万人下乡创业创新。“城归”群体正在不断壮大。
尽管“城归”返乡创业局面峥嵘初现，为农村经济增长注入了新活力。然而，由于资金短缺、缺乏人脉、经验不足、市场垄断等隐形屏障横亘在他们面前，加之部分人自身的浮躁和急功近利，也让这些看似风光的“城归族”面临诸多“成长烦恼”。要真正解决“城归”群体的“成长烦恼”，实现长远健康发展，仍需找准着力点，从以下几点进行努力：
一要简化市场准入，降低“城归”双创门槛。落实简政放权、放管结合、优化服务一系列措施，深化行政审批制度改革，持续推进商事制度改革，放宽经营场所登记条件，为“城归”群体设立“绿色通道”，提供便利服务。
二要着力解决“城归”群体资金困难。一方面要改善金融服务。采取财政贴息、融资担保、扩大抵押物范围等综合措施，努力解决融资难问题。另一方面加大财政支持力度。加快现有财政支持政策的延伸覆盖，将符合条件的返乡下乡人员创业创新项目纳入强农惠农富农政策范围，落实定向减税和普遍性降费政策。
三是强化基础公共服务，落实用地用电支持。在符合土地利用总体规划的前提下，通过调整存量土地资源，缓解返乡下乡人员创业创新用地难问题。鼓励以入股、合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业，依法使用农村集体建设用地开展创业创新。对农产品初加工用电执行农业生产电价。
四是加强三园建设，为“城归”打造创新创业平台。通过现代农业产业园聚集现代的生产要素，发挥技术集成、产业融合、创业平台、核心辐射等功能作用，促进农业生产加工物流研发示范服务等功能相互融合，形成现代农业产业的集群；通过建设农业科技园，突出科技创新，科技应用、实验示范，科技服务与培训等功能，打造现代农业的创新高地；通过建设创业园，搭建创业实训平台，加强技术指导服务，加强市场平台、信息平台建设，为“城归”打造创业平台。
五要完善社会保障，解决“城归”后顾之忧。完善社会保障政策，让“城归”群体可在创业地按相关规定参加各项社会保险，在有条件的地方纳入住房公积金缴存范围。其子女纳入城镇（城乡）居民基本医疗保险，可在创业地接受义务教育，接受普惠性学前教育。对初始创业失败后生活困难的“城归”群体，可按规定进行社会救助。
此外，除了政府的政策服务，创业要成功更重要的是要取决于“城归”群体的自身努力。“城归”群体也要不断自我学习提升，要具备百折不挠、敢为人先、艰苦奋斗的创业精神和企业家精神以及“工匠”精神。
文|李荣耀（中国农业大学博士生）
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